VTimes продолжают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать»: как построить свободную и процветающую Россию и что понадобится в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Его собеседники – ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».
На сей раз собеседником Сергея Гуриева стал Григорий Голосов профессор, доктор политических наук, декан факультета политических наук Европейского университета в Санкт-Петербурге. Речь – о том, как институционально обеспечить возвращение России к демократии.
– Григорий, добрый день. Как, вы думаете, должна быть устроена реформа политических институтов? Очевидно, что должен быть какой-то переходный период и потом уже и период формирования окончательных демократических институтов. Если мы будем говорить о переходном периоде, как он должен быть устроен, каким образом должна быть устроена власть, какие первые шаги должны сделать новые власти для формирования демократических институтов?
– Строго говоря, все время от прихода к власти реформаторских сил до проведения первых свободных выборов на основе новой Конституции можно называть переходным периодом. Но можно его в аналитических целях разделить на два этапа – собственно переходный период и строительство демократических институтов.
Переходный период начнется, естественно, с формирования федеральных органов власти. Институциональный аспект тут незначительный: и структура, и состав федеральных органов власти будут диктоваться обстоятельствами переходного периода и прогнозированию не подлежат. Но все-таки будет несколько институциональных вопросов – о законодательных органах власти, политических партиях, выборах и региональной власти. Вот об этом можно поговорить более подробно.
– Да, именно об этом я и хотел бы поговорить. Как во время переходного периода должна формироваться региональная власть, как вы видите взаимодействие между реформаторами в Москве и региональными органами власти в переходном периоде?
– Ныне федеральная власть имеет полномочия отстранять от власти губернаторов в связи с утратой доверия к ним. В переходный период это позволит сменить значительную часть губернаторского корпуса. Кадровый потенциал реформаторского руководства на местах будет невелик, но больших политических осложнений смена не вызовет. Подавляющему большинству жителей России ясно, что почти все губернаторы стали губернаторами просто в силу одобрения федерального центра. Поэтому осложнений, какие возникли у федерального центра с увольнением хабаровского губернатора Сергея Фургала, я не предвижу.
Губернаторские выборы я не считаю необходимым проводить вскоре после того, как вопрос о власти будет решен на федеральном уровне. Чтобы новая конфигурация региональной власти устоялась, новоназначенным или сохранившим свои места губернаторам нужно поработать достаточно долго. Было бы лучше провести губернаторские выборы через 13–17 месяцев после начала политического перехода.
– Это будут временные управленцы, которые будут делать какую-то другую работу, вполне возможно, переходную работу, строительство демократических институтов? Мы не говорим о том, что переходим к системе, где губернаторы навсегда назначаются из центра?
– Конечно, нет. И я специально должен уточнить, что через выборы они должны будут пройти. Я полагаю, что многие из них в действительности выборы выиграют, если они зарекомендуют себя хорошо.
– Скорее всего, политические изменения будут происходить в ситуации, где реформаторы будут обладать исполнительной властью, но с прежними Думой и Советом Федерации. Как сосуществовать с таким парламентом, каким формировать парламент во время переходного периода?
C Советом Федерации проблема будет решена очень легко: он состоит из назначенцев и со сменой губернаторского корпуса произойдет естественная смена их назначенцев. И весьма вероятно, что и законодательных собраний тоже.
Может быть, придется распустить Думу
Несколько сложнее с Думой. Оптимально, чтобы она в том составе, который будет на момент перехода, проработала еще короткое время, 8–10 месяцев.
Разумеется, это будет возможно, если думское большинство согласится законодательно обеспечить реформаторскую повестку дня. Я нахожу это весьма вероятным. Авторитарные парламенты в условиях перехода к демократии часто проявляют замечательную податливость требованиям реформаторов, как показал опыт Испании и недавние события в Армении.
Но длительное существование парламента в прежнем составе я нахожу крайне нецелесообразным: материальные и политические интересы этих людей будут побуждать их от податливости отказаться. Парламент сможет стать центром консолидации антидемократических сил, что мы наблюдали даже в России в начале 1990-х гг. Распустить Думу несложно даже по институциональному порядку, который записан в действующей Конституции. И должны быть проведены новые выборы, свободные, естественно.
– Не возникнет ли ситуация, что податливость будет ограничена и эту Думу придется распустить до того, как пройдут свободные выборы? Как тогда Россия будет существовать без парламента? Или нужен какой-то временный парламент, как вы себе это представляете?
– Я не сторонник создания законосовещательного органа, даже с частично законодательными функциями. Если нижняя палата парламента будет распущена, то останется верхняя палата, Совет Федерации. Тогда, как и сейчас, впрочем, в основном указами, постановлениями, распоряжениями исполнительной власти будет управляться Россия, это не очень хорошо, но если политические обстоятельства будут требовать роспуска Думы, то другого-то выбора не будет.
– Вы считаете, что можно пройти через переходный период без нижней палаты парламента де-юре?
– В узком смысле переходный период, первые 8–10 месяцев, можно пройти без нижней палаты парламента. Я не вижу проблем, тем более что многие задачи переходного периода в узком смысле оперативные, потребуют очень быстрого решения, законодательного регулирования не понадобится. Исполнительная власть сможет все сделать сама.
Но желательно, чтобы существовала какая-то законодательная власть, которая, например, определила бы правила выборов Думы, которые пройдут на свободной основе. Но если это политически не будет получаться, то ничего страшного в ее отсутствии я не усматриваю.
– Теперь давайте поговорим, как должны быть устроены свободные выборы. Как устроить избирательное законодательство, структуру Государственной думы, избирательные округа и кто должен принимать эти решения? Должна ли это быть часть повестки дня Конституционного собрания или это можно сделать отдельно от переписывания Конституции?
– Это придется делать отдельно от переписывания Конституции – задачи конституционного строительства будут решаться позднее, чем пройдут первые свободные выборы в Думу. Может быть временная избирательная система, нужно, чтобы она обеспечивала свободное волеизъявление граждан.
Избирательная система, партии и деньги
Основные проблемы российских выборов связаны не с избирательной системой, а с ограничениями политических свобод и отсутствием равных возможностей для всех кандидатов, которые хотят и могут участвовать в выборах.
Нужно исходить из того, чтобы обеспечить представительство граждан оптимальным образом. Можно использовать те две избирательные системы, которые хорошо знакомы гражданам, – ту, что применялась сейчас, на последних выборах, и до 2007 г., и чисто пропорциональную систему в общенациональном округе, которая применялась в 2007–2011 гг.
Обе эти избирательные системы имеют значительные недостатки, правильного представительства они по большому счету не обеспечивают, но хорошо знакомы и гражданам России, и политикам. Взамен я рассматривал бы два варианта.
Один – пропорциональная система в округах малой величины. Вся страна разбивается на небольшие избирательные округа, от каждого из которых будут избираться от 5 до 30, в зависимости от величины, депутатов. Может быть меньше, особенно в маленьких регионах типа автономных округов. И три места по результатам выборов в этих округах распределяются пропорционально.
Это, с одной стороны, обеспечивает высокую степень соответствия между политическими предпочтениями избирателей и составом Думы, а с другой стороны, привязывает депутатов к конкретным регионам, что, на мой взгляд, важно, и особенно важно в контексте федерализма.
Другой вариант – использовать ту избирательную систему, к которой восходит нынешняя система Германии: чтобы граждане голосовали только за кандидатов в одномандатных округах, но эти кандидаты выдвигались бы партиями и значительная часть, вероятно, половина депутатских мандатов распределялась бы между политическими партиями в зависимости от долей голосов, которые получили выдвинутые ею кандидаты. Эта избирательная система кажется мне оптимальной.
Какую систему взять – политическое решение: будет приниматься во внимание состояние партийной системы, наличие достаточного количества перспективных кандидатов в одномандатных округах. Каждый из четырех вариантов, которые я перечислил, приемлем.
– Одна из проблем сегодняшней российской системы в том, что, собственно, партий-то у нас как таковых и нет. И выбор из перечисленных четырех вариантов создаст стимулы для создания общенациональных партий, региональных партий, партий вождистского типа, партий, устроенных по-другому. Если бы зависело от вас, вы бы выбрали немецкую систему, систему с пропорциональными выборами в округах? И как вы думаете, к какой структуре партий приведет та или иная система?
– Я бы не стал преувеличивать роль избирательной системы в структурировании партийной системы. Сейчас партии находятся в сложном положении во всем мире в связи с возникновением прежде всего новых способов массовых коммуникаций, и хорошо организованные, структурированные политические партии на Западе давно ушли в прошлое, а в России их никогда не было и уже, вероятно, не будет.
Важно просто позаботиться, чтобы партии были, чтобы избиратели на основе партийной принадлежности могли сделать выбор. Что бы ни говорили сторонники мажоритарных систем, избирателям легче судить по партийной принадлежности, чем по личным качествам кандидата.
Чтобы парламент был партийно структурированным, любой существенный элемент пропорционального представительства достаточен. Варианты, которые я перечислил, связаны именно с наличием такого элемента, избирательная система, которая будет подавлять развитие политических партий, России совершенно определенно не нужна.
– Мы знаем страны, где институты заточены таким образом, чтобы в парламенте было представлено только две партии, за высшие политические посты конкурировали только две партии. Но в большинстве демократий партий больше. Считаете ли вы, что для такой большой и разнообразной страны, как Россия, нужно больше чем две ведущие партии?
– Этот вопрос я слышу с 1990-х гг. и нахожу его бессмысленным. Партийная система – продукт того, как структурировано общество. В России, если все внутренние сложности, противоречия, расколы выйдут наружу, а в условиях политической свободы они должны будут выйти наружу, будет многопартийная система.
Может быть, первые свободные выборы и приведут к тому, что на выборах победит какая-то большая демократическая партия, как это было в некоторых восточноевропейских странах сразу после начала перехода к демократии, но потом эти огромные коалиции разваливались, и в России это неизбежно. Поэтому лучше нам не задумываться, как хорошо было бы иметь в России двухпартийную систему. Ну не будет ее, будет многопартийная система. В связи с современным состоянием массовых коммуникаций эта система не будет очень стабильной. Мы можем ожидать от этой партийной системы довольно больших проблем, но факт жизни состоит в том, что если у нас не будет никакой партийной системы, то не будет и демократии.
– Вопрос финансирования партий. Во многих странах партии получают финансирование из бюджета, иногда существенное, иногда номинальное. Как должно быть устроено финансирование политических партий в России?
– На этапе подготовки к первым свободным выборам партиям нужно будет разрешить полностью свободный фандрайзинг, а после – вернуться к системе, при которой партии получали бы государственное финансирование на основе результатов таких выборов.
Государственное финансирование должно быть существенным, но должно сопровождаться и значительным частным финансированием. Возможно, уже после вторых свободных выборов можно было бы прийти к ситуации, когда партии получали бы государственное финансирование на условии привлечения частных средств.
– Когда вы говорите, что на первых выборах частное финансирование должно быть свободным, просто потому, что государственное финансирование неоткуда взять и нет принципов, по которым его можно распределять, считаете ли вы необходимым сделать частное финансирование прозрачным? Мы же должны знать, какой олигарх или предприниматель финансирует ту или иную партию? Считаете ли вы, что хотя бы такое регулирование важно, и в том числе и для первых демократических выборов?
– Естественно, частное финансирование партий в любых условиях должно быть прозрачным. Важно будет просто это технически обеспечить. Я полагаю, что если в 1990-х гг. это технически обеспечить было сложно, то сейчас состояние российской банковской системы, вообще всех элементов экономического регулирования вполне позволит это сделать.
Президентская или парламентская
– Давайте перейдем к вопросам долгосрочного политического устройства. Очевидно, России нужна новая Конституция, для этого необходимо созвать Конституционное собрание. Как оно должно формироваться и какие вопросы должно решить?
Конституционное собрание должно выразить общенациональную политическую волю в соответствии с политическими предпочтениями граждан, и поэтому для Конституционного собрания я бы предложил самую простую избирательную систему, а именно ту, которая в России и использовалась с 2007 до 2011 г.: выборы по пропорциональной системе в общенациональном округе. С одной поправкой: в ней 7%-ный барьер, а по международным нормам в чисто пропорциональной системе барьер не должен превышать 3%.
– Если бы вы были членом Конституционного собрания, если бы ваш партийный список выиграл 100% мест в Конституционном собрании, хотели бы вы, например, видеть Россию президентской, полупрезидентской или парламентской республикой?
Россия должна быть либо президентской, либо парламентской системой. Полупрезидентская модель, которая была заложена в Конституции 1993 г., не оправдала себя. Мы обычно обращаем внимание на то, что Конституция содержит чрезвычайно завышенные президентские полномочия, прежде всего законодательные. Но также это выражается в том, что у парламента практически отсутствуют контрольные полномочия. Поэтому мы называем эту систему часто сверхпрезидентской.
Но мы забываем, что это еще и полупрезидентская система, а именно система с двойной ответственностью правительства перед президентом, который избирается напрямую, и парламентом. Такие системы чреваты чрезвычайно кризисным развитием. В политической науке это называется «веймарский сценарий»: президент представляет одну политическую партию, большинство парламента – другую, они не могут договориться, парламент не принимает законов, нужных президенту, президент распускает парламент, новые выборы опять возвращают враждебное к нему парламентское большинство. Наступает коллапс, что и произошло в Германии, в Веймарской республике, в первой половине 1930-х гг.
Россия продемонстрировала другую опасность этого институционального дизайна. Чтобы предотвратить веймарский сценарий, исполнительная власть в 2000-х гг. приложила чрезмерные, выходящие за рамки демократии усилия, добиваясь лояльности парламента: манипулировала политическими партиями, избирательной системой, ограничивала демократические свободы. Этого нужно избежать.
– Если мы посмотрим на успешные демократии – они либо президентские, либо парламентские, но в основном парламентские. Из успешных президентских республик, наверное, – лишь США, где нет премьер-министра, правительство формируется президентом, подотчетно президенту. Разве что ключевые позиции в кабинете министров одобряются парламентом. Но не кажется ли вам, что президентская республика – исключительное свойство США? В России президентская республика может отработать хорошо?
– Опыт третьей волны демократизации, когда многие латиноамериканские страны пришли к президентской политической форме, в том, что особых проблем не возникло. Но у президентской формы есть очевидный недостаток: когда вся полнота исполнительной власти концентрируется в руках человека, который наделен прямой демократической легитимностью, у него возникает сильный соблазн узурпировать власть.
Но у парламентской системы есть кризисный потенциал, когда партийная система излишне фрагментирована или нестабильна. А глобальная тенденция состоит в том, что партийные системы становятся именно таковыми.
Применительно к собственно российской ситуации. Сейчас граждане России имеют право избирать президента напрямую. Они в значительной массе ценят это право. Их можно убедить, что пора отказаться от этого права ради какого-то блага, но тогда нужно провести большую разъяснительную работу. Я сам – скорее сторонник парламентской формы правления в России.
Но моя общая позиция такова: принципиальной разницы между демократической президентской системой и демократической парламентской системой для России нет. И именно поэтому такой вопрос Конституционное собрание должно было бы вынести на референдум.
Конституцию в целом выносить на референдум не надо, это бессмысленно. Нужно поставить простой вопрос: вы хотите избирать президента напрямую или мы вас убедили, что лучше, чтобы главой исполнительной власти был премьер-министр, ответственный перед парламентом, а президент никакой реальной властью не обладал, вручал ордена, принимал послов и так далее.
Не хотят содержать тунеядцев
– Какие еще решения должно принять Конституционное собрание? Как, например, должен быть устроен Совет Федерации, как должен быть устроен федерализм, должны ли губернаторы избираться, назначаться, должны ли быть у регионов права на определение своей избирательной системы, в том числе формирования своих региональных парламентов?
– Моя личная позиция, что модель федерализма, заложенная в Конституции 1993 г., была в целом удовлетворительной и значительная часть проблем российского федерализма вытекает не из институционального порядка, а из нерегулируемых Конституцией положений законодательства о моделях бюджетного федерализма. А вот ее, безусловно, нужно менять, перераспределять ресурсы в пользу регионов.
В России должна быть единая правовая система, но должны быть выделены, как это и было в Конституции 1993 г., сферы законодательства, которые закреплены за регионами.
– Вы упомянули, что способность напрямую избирать президента – это важное для россиян право, популярность, например, Думы гораздо ниже, чем популярность любого президента, даже президента Путина сейчас, у которого рейтинги снижаются. А какие еще представления российских граждан нужно принимать во внимание, реформируя политические институты? Есть ли еще какие-то непопулярные политические реформы, о которых нужно думать в тех терминах, что людям нужно объяснять, рассказывать?
– Действительно, представительная власть очень сильно дискредитирована десятилетиями, теперь уже можно сказать, полного подчинения исполнительной власти. И люди в России усиление представительной власти будут воспринимать, скорее всего, негативно. Это неизбежно, я полагаю, людей нужно будет убеждать в этом.
Например, если говорить о региональных законодательных собраниях, нынешний порядок, при котором большинство депутатов работает на не освобожденной основе, нетерпим, это фактически нивелирует региональную законодательную власть. Региональные депутаты должны находиться на зарплате. Но я уверен, что значительная часть граждан в России будет отзываться в том духе, что «вот, теперь еще и содержать этих тунеядцев».
Для оптимального представительства такой большой страны, как Россия, депутатов Госдумы должно быть больше, чем нынешние 450 человек. Но я полагаю, что, когда граждане России услышат подобные предложения, они будут рассуждать, что их и 450 не нужно, а нужно меньше.
Но практика России, многих восточноевропейских и латиноамериканских стран показала, что в момент политического перехода люди склонны в целом с оптимизмом смотреть в будущее, не переживать происходящее как катастрофу, не рассматривать реформаторов как заговорщиков.
– Как вы думаете, сколько времени займет переходный период и сколько времени займет путь России до уровня демократии как в восточноевропейских странах?
– Переходный период в широком смысле, включая принятие новой Конституции, до момента вторых свободных выборов Думы, а если будет президентская система, то до первых свободных выборов президента, не должен занимать больше трех лет. Дальше – как получится. Мы знаем, что и в европейских странах сейчас есть проблемы с демократией, в Венгрии, в Польше. Демократия и отличается от авторитаризма тем, что она не гарантирована, она на любом этапе может столкнуться с проблемами, какого бы уровня зрелости она ни достигла, в этом источник динамизма демократического развития. Только авторитарные режимы бывают окостенелыми.
– Никто за нас нашу демократию не построит. Я благодарен вам за этот разговор: получается, мы примерно представляем себе, как это делать и что это займет не так много времени. По крайней мере заложить основы демократических институтов в России – вполне реально это сделать всего лишь за несколько лет. Спасибо большое, Григорий!
– Спасибо, Сергей, это было интересно!
