О чем забыли авторы Стратегии развития лесного комплекса

К 15 января в соответствии с поручением президента России должна быть разработана и утверждена новая Стратегия развития лесного комплекса страны. Ее разработчики добавили к действующей с 2018 г. редакции стратегии 40 страниц. Мы констатируем, что в этих добавках, к сожалению, не учтены проблемы и ошибки управления лесами в предыдущие годы. Это ставит под вопрос выполнение стратегии в целом — поскольку достижение многих ее целей критически зависит от наличия доступных лесных ресурсов и перспектив их воспроизводства.

В тексте новой редакции нет констатации того, что в стране давно нет безбрежных запасов лесных ресурсов — большинство лесов экономически недоступны и малоценные (огромные пространства заняты лиственницей, имеющей ограниченное использование, скорость восстановления северотаежных лесов очень низка и т.п.). В этой связи очевидна необходимость отказа от использования «расчетной лесосеки» (разрешенный на определенной территории предельный объем заготовки древесины) в качестве показателя оценки управления использованием лесных ресурсов — как не имеющей экономического смысла без исключения из нее экономически недоступных лесов и при наличии актуальной информации для ее расчета только по 1/7 части лесов страны (в настоящее время показатель равен 29–31%). Использование расчетной лесосеки дезинформирует руководство страны о реальных запасах, приводя и к неоправданным иллюзиям о якобы неиспользуемых лесных ресурсах, и к невыполнимым и экологически опасным требованиям о признании «недобросовестными арендаторами» тех, кто осваивает менее 70% расчетной лесосеки. Требуется внедрение понятия «экономически доступной расчетной лесосеки» (с исключением из расчета запасов экономически недоступных лесов) и переход на его использование — возможно, параллельно с расчетной лесосекой, основанной на биологической продуктивности.

В тексте проекта новой стратегии лесного комплекса до 2030 г. справедливо констатируется разрыв роли лесного сектора в экономике России с аналогичным показателем в странах Скандинавии (Россия — 0,8% ВВП, Швеция — 3,8% ВВП, Финляндия — 5,7% ВВП). Но авторы документа не понимают, что этот разрыв обусловлен не столько большей глубиной переработки древесины в странах Скандинавии, сколько их переходом в течение ХХ в. сначала на интенсивное использование лесов, управляемых с целью заготовки древесины, а затем к полноценному лесному хозяйству, обеспечивающему полный цикл лесовыращивания. При этом нужно помнить, что главные конкуренты России в экспорте леса с низкой добавленной стоимостью в Китай — это индустриально развитые страны: Новая Зеландия, США, Канада и Австралия, а не Индонезия или Бразилия. Трудная ситуация в лесном секторе России в целом является результатом сохранения и воспроизводства архаической модели государственного регулирования после 1988 г. К тому моменту экстенсивная модель лесопользования себя исчерпала: углубление фронта рубок уже не могло быть экономически компенсировано из-за увеличения плеча вывозки древесины.

Ссылки руководителей Рослесхоза на опыт государственных компаний Скандинавии (Metsähallitus Forestry в Финляндии и Sveaskog в Швеции), вероятно, свидетельствуют о желании скрыть факт, что эти компании управляют в основном лесами, или имеющими различный природоохранный статус, или ограниченно доступными для лесопользования, которые поэтому менее экономически интересны для частных компаний. По опыту Белоруссии и Польши, где так же, как и в России, доминирует государственная собственность на леса, видно, что успешное интенсивное использование и восстановление лесов экономически эффективно только при плотности лесных дорог более 7 км на 1000 га и при наличии устойчивого спроса на дешевую мелколиственную древесину, которая в этих странах обеспечивается спросом на пеллеты в Евросоюзе. Сегодня в России средняя протяженность лесных дорог на 1000 га лесных площадей самая низкая в мире: чуть более 1,4 км; в Финляндии — 90 км, в Австрии — 60 км, в Германии — 45, в Швеции — 11 км, в США — 10 км, в Норвегии — 9 км.

В проекте стратегии, к сожалению, не предложены и не обсуждаются экономические механизмы стимулирования перехода на интенсивную модель лесопользования. Например, лесопромышленные компании предлагают переход от взимания арендной платы за единицу объема древесины (учет которой — всегда корупционноемкий процесс) к взиманию арендной платы за площадь аренды. Это должно стимулировать арендаторов к интенсификации лесовыращивания, так как все, что выросло за счет инвестиций, пойдет к ним в прибыль, а не увеличит арендные платежи.

Хотя в тексте проекта стратегии признается возрастание фактора экологической ответственности, в нем не предлагаются механизмы разрешения связанных с этим проблем. Очевидно, что главный конфликт в данной сфере — это необходимость сохранения малонарушенных лесных территорий (МЛТ). Они не только главный ресурс сохранения биоразнообразия, но и один из трех важнейших способов сохранения и увеличения климаторегулирующей роли лесов (наряду с сокращением масштабов пожаров и лесоразведением). Для конструктивного разрешения данных конфликтов требуется превентивный учет требований международных систем добровольной лесной сертификации, в том числе о сохранении МЛТ. И отказ от практики сдачи их в аренду, превращающей добросовестных арендаторов в заложников бездеятельности органов управления лесами.

В тексте стратегии нет ни одного упоминания о необходимости сохранения массивов МЛТ и создания Национального лесного наследия (НЛН) как лесов, не подлежащих промышленному освоению, что было предусмотрено в «Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года». С 2013 г. не было создано ни одной территории Национального лесного наследия!

Хотя Россия занимает первое место в мире по площади сертифицированных по системе FSC лесов, что обеспечивает сохранение присутствия на наиболее экологически чувствительных рынках, в проекте стратегии не упоминается задача гармонизации нормативно-правовой базы лесного хозяйства с требованиями добровольной лесной сертификации. 18 из 19 крупнейших лесопромышленных компаний России имеют корпоративное требование FSC-сертификации для поставщиков или/и лесоуправления арендованными лесами (это основная часть российского лесного экспорта). В Белоруссии и Польше, где тоже доминирует государственная собственность на леса (которые на 100% сертифицированы по менее строгой национальной системе PEFC), 80% и 70% соответственно лесов сертифицировано по FSC. Поскольку PEFC, как построенная на более низких экологических стандартах система, не пользуется адекватным рыночным спросом. Идея создать пользующуюся «рыночным спросом» российскую национальную систему, параллельную существующей российской системе PEFC, практически не имеет шансов на успех — российская доля лесопромышленной продукции на внешних рынках слишком мала, чтобы ритейлеры, корпоративные покупатели и рынки тратили силы и средства на ее верификацию.

Экономическая обоснованность некоторых сценариев развития напоминает перечень «хотелок» и вызывает в ряде случаев недоумение или улыбку. Так, представляется малоправдоподобным увеличение за 10 лет производства целлюлозы более чем в два раза — к 2030 г. на 11,3 млн т. То есть кем-то планируется построить еще примерно минимум восемь ЦБК, хотя пока было объявлено о возможном строительстве только двух ЦБК в Красноярском крае (не факт, что будет построен хотя бы один и что для его обеспечения хватит экономически доступных лесных ресурсов), в то время как владельцы существующих ЦБК в поисках доступного сырья обсуждают переориентацию на леса на сельскохозяйственных землях.

В других случаях отсутствует анализ финансово-экономических последствий предлагаемых изменений. Так, в последнее десятилетие прибыль лесопереработчиков (без учета мебели) до налогообложения не превышала 150 млрд руб. в год, что как раз примерно соответствует размеру планируемого повышения арендной платы. При подобном подходе лесопромышленный комплекс становится бесприбыльным и, соответственно, бесперспективным.

Хотя в тексте проекта стратегии признается, что «в России происходит неблагоприятный для лесной промышленности процесс замещения хвойных пород лиственными, связанный с низкой обеспеченностью рубками ухода», реальных мер по решению этой проблемы документ не предлагает. Фактически сохраняется ориентация только на самый ранний этап воспроизводства лесов — лесовосстановление, — который по закону заканчивается бюрократическим обрядом «перевода в покрытую лесом площадь». Но этот обряд по действующим правилам приходится лишь на середину периода ухода за молодняками и отнюдь не гарантирует, что на «переведенной» площади воспроизводство леса окажется успешным (в абсолютном большинстве случаев — не оказывается). Фактически предлагается тратить все больше сил на начальные этапы воспроизводства лесов, ничего не меняя с последующими. Кроме того, в тексте проекта стратегии нет ни слова о необходимости лесовосстановления твердолиственных, смешанных и кедровых лесов, так же как и отказа от лесовосстановления на неарендованных в лесопромышленных целях землях хвойными монокультурами, которые в отсутствие уходов, особенно вне зоны лесопромышленной аренды, становятся одним из ведущих источников лесных пожаров.

В проекте стратегии справедливо отмечается, что одной из проблем, сдерживающих развитие лесного комплекса, является отсутствие достоверных актуальных сведений об имеющихся лесных ресурсах (в списке проблем эта идет первой). В качестве основной меры по решению этой проблемы стратегия предлагает возложение лесоустройства на землях лесного фонда на федеральные государственные учреждения. В проекте стратегии нет фактов и аргументов, обосновывающих, почему федерализация лесоучетных работ может дать позитивный эффект, особенно когда опыт последних 14 лет показал крайне низкую эффективность единственного такого учреждения (ФГБУ «Рослесинфорг») в части лесоучетных работ. В частности, в результате первого цикла государственной инвентаризации лесов (ГИЛ) в 2007–2020 гг. никаких практически значимых результатов получить не удалось. Самым наглядным подтверждением этого является тот факт, что в самом проекте новой редакции стратегии результаты ГИЛ никаким образом не используются.

Для того чтобы сформировать единую и актуальную информационную базу о состоянии, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, которая сможет обеспечить возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений, нужны единые форматы для сбора и передачи данных, а не монополистическая национализация лесоустройства. Отказ от конкуренции всегда приводит к увеличению цены. Подразделения «Рослесинфорга» регулярно проигрывают тендеры на проведение лесоустройства, и эти проигрыши на тендерах, вероятно, и являются основным драйвером идеи национализации лесоустройства.

Нигде в проекте текста стратегии не говорится о важности реализации разных моделей управления разными лесами в регионах с разными экономическими условиями (плотность дорог, донорство федерального бюджета или дефицитность регионального и т.п.). Необходимо обеспечить возможность сосуществования различных региональных моделей лесного хозяйства и лесопользования, которые показывают свою эффективность. Это долгосрочная аренда на северо-западе европейской территории; госкапитализм в Татарстане (50–60% финансирования — бюджет региона, адекватный аналог — «Белгослес» в Белоруссии); частные леса на сельскохозяйственных землях; потенциальное создание госкомпании «Защитные леса России» — аналога Sveaskog в Швеции и Metsähallitus Forestry в Финляндии.

В проекте стратегии нет ни слова о развитии общественного контроля, в том числе за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесами, а также за объективностью актов лесопатологических обследований.

Появление показателя поглощения лесами углерода в проекте стратегии можно было бы приветствовать. Но в графе «Поглощение углерода» для различных сценариев приведены значения от 600 до 630 млн т углерода. Эти цифры не соответствуют официальным материалам Российской Федерации по оценке стоков и источников парниковых газов, в частности Национальному кадастру парниковых газов и проекту Стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. Согласно последнему Докладу о национальном кадастре парниковых газов, сток углерода в лесном хозяйстве РФ в 2018 г. составлял 184 млн т в год, причем с 2010 г. отмечается тенденция уменьшения стока углерода в связи с увеличением объема лесозаготовок. Приведенные в проекте стратегии цифры в три с лишним раза больше, кроме того, они показывают тенденцию к увеличению стока углерода на фоне роста лесозаготовок.

При формировании показателей по поглощению углерода мы предлагаем опираться на проект Стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г., а величины выражать в процентах от 2020 г. В частности, величина поглощения углерода к 2030 г. в лесном хозяйстве при инерционном сценарии составит 68,9%, при базовом — 61,0%, при стратегическом сценарии — 54,4% от уровня 2020 г. Прогнозируемое снижение стока углерода связано с планами по увеличению объема заготовок древесины, а также изменениями в возрастной структуре лесов. Для поддержания стока углерода необходимы мероприятия по охране и восстановлению лесов, дополнительные к тем, которые имеются в стратегии.

Мы полагаем, что проект стратегии необходимо переработать, обеспечив ее реальное открытое обсуждение и диалог с экспертным сообществом, включая лесопромышленные союзы, экологические неправительственные и экспертные организации (например, Научный совет РАН по лесу). Продлевать реализацию федерального проекта «Сохранение лесов» до 2030 г. имеет смысл только при условии соответствующей ревизии целевых показателей. Целесообразно сформировать рабочую группу с равным участием представителей профильных органов исполнительной власти, лесной промышленности, экспертного сообщества и экологических НПО для разработки проекта плана реализации стратегии и утверждать ее текст одновременно и на том же уровне, что и саму стратегию.