Счетная палата совместно с экспертами Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР) провела оценку политики по снижению бедности и обеспечению роста доходов населения в России.
В отличие от Мексики, Китая, Индии и большинства стран Европейского союза в России нет целевых программ и проектов, направленных на обеспечение роста доходов граждан и снижение бедности. Это не значит, что государство бездействует. По оценке Счетной палаты, около 1000 федеральных мероприятий потенциально направлены на достижение этой цели, 60% из них формируют механизмы, которые действительно помогут ее достичь.
Многое по-прежнему остается за рамками целевых показателей по снижению уровня бедности в два раза и обеспечению роста реальных располагаемых доходов населения. Выделены существенные финансовые (более 15 трлн руб. на 2019–2024 гг.) и административные ресурсы. Но без конкретных инструментов достижения целей (федеральных проектов, программ) сложно говорить о консолидированной и логичной политике в этой области.
Конечная цель размыта
Парадоксально, но факт: четкого определения понятий «уровень бедности» и вообще «бедность» на уровне федеральных нормативно-правовых актов (НПА) в России не существует. Приходится опираться на то, как эти понятия интерпретируются правительством. Согласно его подходу «бедность» — это уровень абсолютной монетарной бедности, а «рост доходов» — это рост реальных располагаемых доходов граждан. В первом случае речь идет о гражданах с доходом ниже прожиточного минимума (на 2021 г. — 12 702 руб. для трудоспособного населения), во втором — подразумеваются доходы, в которых уже учтены инфляция и основные выплаты (налоги, сборы, взносы, кредитные выплаты и проч.). В свою очередь изменения, которые произошли в расчете «черты бедности» и МРОТ с начала этого года (их калькуляция аналогично развитым странам привязана к медианному среднедушевому доходу и составляет 44,2 и 42% для прожиточного минимума и МРОТ соответственно), не решат структурную проблему низких доходов.
Бедность как феномен
Бедность тесно связана с неравенством: у многих россиян нет доступа к интернету и, соответственно, к «Госуслугам», с помощью которых можно подать соответствующее заявление и получить необходимые выплаты, не всем одинаково просто добраться до служб соцзащиты, есть также неравенство в доступе к рынку труда, образованию, здравоохранению. Социальные гарантии в России есть, но существуют объективные структурные ограничения — и они не связаны со стремлениями и усилиями бедных людей повысить свой уровень дохода.
В «слепой зоне» госполитики остается много критически важных факторов. Не учитываются:
- качество роста доходов, их структура и доходная мобильность. Доходы россиян нестабильны. Даже небольшие незапланированные потрясения могут иметь отрицательные последствия для финансового положения. Например, временная нетрудоспособность или потеря работы в результате пандемии могут спровоцировать переход семей в разряд малоимущих;
- структура бедности и распределение рисков бедности: так, например, жители сельских территорий и многодетные семьи обладают наибольшими рисками;
- неравенство в доступе к социальным услугам;
- демографические факторы и социально-экономические различия регионов. Регионы с наибольшим благосостоянием продолжат его увеличение, а регионы с наименьшими доходами практически не изменят своего положения.
Дефицит доказательной базы
В мировой практике накоплен достаточно богатый опыт реализации социальной политики. Только одна Лаборатория борьбы с бедностью им. Абдул-Латифа Джамиля (The Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL), созданная экономистами — нобелевскими лауреатами 2019 г. Абхиджит Винаяк Банерджи (США) и Эстер Дюфло (Франция), сделала около 400 оценок различных мер, направленных на борьбу с бедностью. Но механизмы государственного воздействия могут быть разными. Например, монетарные, которые включают денежные выплаты на выравнивание уровня доходов, компенсацию расходов населения и стимулирование изменений в поведении получателей выплат. Или более структурные, которые направлены на обеспечение доступа к услугам здравоохранения, образования, коммуникациям, отдыху, чистой окружающей среде, а также на развитие возможностей трудовой деятельности, в том числе предпринимательства.
У государств есть выбор, какие механизмы использовать. Универсальных решений нет. Все зависит от контекста: важно понимать, какая политика здесь работает и эффективна, а какие решения провоцируют рост неэффективных затрат; какие социально-экономические изменения — это следствие государственных интервенций, а какие — результат внешних факторов. Для ответа на эти вопросы необходима достаточная доказательная база, выявляющая причинно-следственные связи и оценки результативности.
Анализ Счетной палаты показал, что в отношении 87% государственных мер с финансированием более 10 трлн руб. в 2019–2024 гг. невозможно сформировать доказательную базу и, соответственно, оценить их результативность.
Основных причин этому две: неявная логика воздействия мер на достижение национальных целей (нет четкого понимания, как работает реализуемая ими политика) и ограничения данных (их низкое качество, нерепрезентативность, высокий уровень агрегации или попросту отсутствие), необходимых для оценки воздействия.
Малоимущие граждане в политике не учитываются
Оставшиеся 13% мер преимущественно монетарные — прямые компенсационные выплаты различным категориям граждан и пенсии, чего недостаточно для снижения уровня бедности.
Эти меры не нацелены на малоимущих граждан — порядка 20% малоимущих не получали никаких социальных выплат в период 2014–2018 гг. Их эффект носит скорее паллиативный характер — это борьба со следствием, а не с причинами. Выплаты в денежном или натуральном эквиваленте могут катализировать структурные изменения, помогая малоимущим выбраться из «ловушек бедности», обеспечивая экономический эффект в долгосрочной перспективе. Но, как показывает ряд исследований, их объем, очевидно, должен быть большим.
Какие могут быть альтернативы
- Можно говорить о развитии системы адресной монетарной поддержки малоимущих. Но для этого надо понять, как определять целевую аудиторию. Это поможет избежать ситуации, когда большое количество людей не попадают в фокус социальной помощи, как, например, в Мексике, когда во время реализации программы обусловленных выплат Prospera использовалась модель (Proxy means testing) для выявления взаимосвязей активов и характеристик домохозяйств с бедностью и доходом. Такой критерий оценки давал ошибки, исключая из соцподдержки от 40 до 50% целевой аудитории.
- Можно говорить о развитии социального контракта, который будет стимулировать получателей участвовать в программах профподготовки, искать работу, заниматься предпринимательством. Все это способствует преодолению трудной жизненной ситуации и формированию стабильного дохода у малоимущих. Но для этого нужно развивать систему сбора панельных данных, благодаря которым можно оценить, результативна ли эта мера. В Германии ежегодно проводится «Панельное исследование рынка труда и социального обеспечения». Это опрос-интервью со всеми членами домохозяйств. Он состоит из двух случайных выборок: в первую входят домохозяйства и индивиды, получающие определенный вид соцподдержки, а во вторую — любые другие домохозяйства жителей Германии. Это позволяет наблюдать эффект от проводимой социальной политики в долгосрочном периоде. Базой для такого наблюдения в России могут стать выборочные наблюдения доходов домашних хозяйств Росстата.
- Можно разрабатывать кардинальные меры воздействия: переселение малоимущих граждан из районов с высоким риском бедности (сельские территории) в более инфраструктурное развитые районы, как это происходило в Китае. Но такие решения стоит принимать только после получения качественных доказательств на основе экспериментальных дизайнов оценки. Пример такого подхода — программа министерства строительства и городского развития США Moving to Opportunity, реализованная в 1990-х гг.: на основе рандомизированного эксперимента были подтверждены существенные положительные долгосрочные эффекты — у членов дислоцированных семей вырос уровень образования, доходов и благосостояния.
Результативность каждой альтернативы требует доказательств. Эффективное проектирование государственных мер невозможно без внедрения принципов доказательной политики в систему государственного управления.
Принципы доказательной политики
Скорее всего, существующих сегодня в России мер недостаточно для достижения национальных целей по снижению бедности и росту доходов граждан ни к 2024-му, ни к 2030 г. Но важнее даже то, что имеющийся арсенал инструментов в системе госуправления не позволяет ответить на вопрос, что сейчас в России работает результативно, а что нет.
Это похоже на игру вслепую. Необходимо переосмыслить подходы:
- Документы стратегического планирования должны обладать хотя бы минимальным уровнем доказанности. В них должна быть закреплена логика воздействия мер госполитики на достижение национальных приоритетов с использованием инструментов теории изменений.
- Когда речь идет о долгосрочном и среднесрочном планировании, пора перейти от политики, основанной на мнениях, к политике, основанной на данных. Нужно создать возможности для анализа причин и следствий государственных интервенций — для этого надо собирать данные и разработать дизайн оценки наиболее приоритетных и затратных мер.
- Нужно коллекционировать доказательства: создавать и развивать базы знаний о результативности тех или иных государственных действий с использованием карт доказательных пробелов, как это уже делает Счетная палата.
В условиях неопределенности и экономической нестабильности оценка влияния должна стать приоритетом для государственной политики. Сегодня эти вопросы почти не поднимаются в федеральной повестке, однако без ответа на них комплексную социальную политику выстроить не получится.
